Depuis le lancement de la politique de mise en valeur (MEV) et jusqu’en 2018, la superficie attribuée totalise (tous programmes confondus) plus de 2,55 millions d’hectares, ce qui en fait une politique de grande envergure. À travers cette politique, les pouvoirs publics facilitent l’accès à trois ressources productives clés : le foncier, l’eau et le financement.
Synthèse R. A.
C’est ce que des chercheurs agronomes, en l’occurrence Ali Daoudi, Jean-Philippe Colin et Khadidja Baroud ont indiqué dans une étude sous le thème : « La politique de mise en valeur des terres arides en Algérie : une lecture en termes d’équité».
La naissance de la politique de MEV a été actée à travers la loi de l’APFA (no 83-18) qui ouvre aux nationaux, pour un dinar symbolique, l’accès à la propriété privée de terres du domaine privé de l’État situées pour l’essentiel en zones saharienne et steppique, après une mise en valeur par le bénéficiaire.
Deux formes ont été définies : à l’initiative des collectivités locales et à l’initiative des candidats à la MEV. Dans ce dernier cas, les candidats doivent détenir un droit d’usage antérieur et non contesté localement sur la terre objet de MEV.
L’État lance ensuite, en 1997, un nouveau programme dit GCA, du nom de l’entreprise publique (Générale des concessions agricoles) en charge des travaux d’aménagement des périmètres à mettre en valeur (décret no 97-483 du 15/12/1997).
Les parcelles aménagées (de 2 à 5 ha) et totalement équipées (lotissement, forage, plantation fruitière avec parfois un système d’irrigation localisé) sont cédées à des bénéficiaires avec un droit de concession convertible en cession définitive en cas de réussite de l’exploitation.
En 2008, avec la loi no 08-16 portant orientation agricole, la concession est décrétée comme unique forme d’attribution foncière pour les terres publiques à vocation agricole aménagées et équipées (pistes agricoles, électrification, certains équipements collectifs comme les forages) par l’État – la concession cesse donc d’être une phase transitoire avant l’accès à la pleine propriété.
L’accès à la terre dans le cadre de l’APFA (avec établissement d’un droit de propriété privée) est restreint aux terres « vivifiées » par les particuliers sur leurs fonds propres.
Cette dernière possibilité est ensuite restreinte aux seules régions sahariennes par l’instruction interministérielle no 402 de 2011. En zone de steppe, la concession est, depuis 2008, l’unique mode d’accès au foncier public dans le cadre de la MEV.
Deux grands programmes de MEV par la concession, accompagnés de crédits bonifiés, ciblant les zones tant steppiques que sahariennes, ont été lancés en 2011 (Circulaire interministérielle no 108 de 2011) et en 2017 (Circulaire interministérielles no 18-39 de 2017).
Sur le total des superficies attribuées depuis 1983, moins du tiers serait réellement mis en valeur, au sens de cultivé en irrigué. Le reste est soit en cours de MEV, soit abandonné après échec d’une tentative de MEV ou sans que cette dernière n’ait jamais été engagée.
Une opération d’assainissement du foncier agricole attribué dans le cadre de la MEV mais non exploité, est en cours depuis 2018 (Circulaire interministérielle no 750 de 2018) ; aucun bilan n’est publié par le ministère de l’Agriculture à ce jour.
Les terres pour lesquelles l’échec de la MEV est définitivement constaté devraient être récupérées et réaffectées par l’État à de nouveaux candidats.
Au regard des procédures, la redistribution foncière dans le cadre de la petite MEV paraît globalement inclusive et équitable. Les deux textes de lois (loi de l’APFA de 1983 et loi d’orientation agricole de 2008) qui offrent les bases légales de la redistribution des droits sur le foncier public, définissent à grands traits le profil du bénéficiaire des attributions de terres publiques : un citoyen algérien porteur d’un projet de mise en valeur.
«Aucune distinction n’est donc légalement instituée, ce qui permet au pouvoir exécutif d’orienter les attributions en fonction des objectifs économiques et politiques du moment, expression des rapports de force sur la scène politique et économique.
Différents programmes de MEV ont été ainsi mis en place par les différents gouvernements qui se sont succédé depuis les années 1980, chacun avec un ensemble de textes réglementaires spécifiques ciblant les catégories d’acteurs jugées alors prioritaires», indiquent les trois chercheurs.
Une constante est relevée : l’intérêt accordé à la légitimation locale des programmes de redistribution foncière. Les critères d’attribution, comme la procédure de mise en œuvre de l’ensemble de l’opération de redistribution, sont définis pour garantir globalement cette légitimation locale.
En matière d’attribution, la priorité est accordée aux agropasteurs, aux petits agriculteurs et aux jeunes chômeurs habitants dans les territoires concernés par la MEV, et à une époque aux anciens moudjahidines.
Ces bénéficiaires tirent leur légitimité d’un droit d’usage antérieur sur la terre objet de MEV (les agropasteurs), de leur besoin objectif en terre (petits agriculteurs locaux sous contrainte foncière), de l’accès à des ressources créatrices de revenus (jeunes sans emploi), ou de leur légitimité politique historique (anciens moudjahidines).
La mise en œuvre de l’opération d’attribution foncière dans le cadre de la MEV est du ressort de l’Assemblée populaire communale élue (APC), censée incarner la légitimité populaire et défendre l’intérêt général des habitants de la commune.
Une assemblée qui toutefois reflète les rapports de force au niveau local et peut donc jouir d’une légitimité toute relative, notamment en défendant des intérêts catégoriels. Le pouvoir des élus locaux sur le processus d’attribution foncière est toutefois fortement limité par l’administration qui impose ses décisions, souvent sous des prétextes techniques peu maîtrisés par les élus.
En définitive, « les politiques de MEV semblent équitables en termes d’approche distributive de la justice quant aux critères d’allocation de la ressource foncière ; en termes de conséquences sur la distribution foncière, la rupture majeure intervient à partir de 2011 (la circulaire 108), qui privilégie dans des proportions considérables la méga-MEV.La présence « d’indus-bénéficiaires » (fonctionnaires, commerçants, etc. ayant bénéficié de dotations foncières sur les périmètres aménagés par l’État) ne semble a priori pas avoir eu d’effets d’exclusion sur d’autres catégories d’acteurs, mais ce point reste à vérifier. Relativement aux dimensions procédurales de la justice, l’équité des modes opératoires n’est questionnable que pour la grande et surtout la très grande MEV, qui échappent totalement au contrôle des acteurs locaux».
A. R.
