Première partie – Heurs et malheurs de la Banque d’Algérie (1990-2003)*
En raison des contraintes de l’édition, qui sont parfois rigides, nous aborderons immédiatement la question de l’apport de la Loi sur la monnaie et le crédit du 14 avril 1990(ci-après : LMC90), conçue et élaborée par les réformateurs sous la houlette de l’ancien chef de gouvernement, Mouloud Hamrouche, (septembre 1989- juin 1991) afin de réformer en profondeur le système monétaire et financier algérien (1). Même si la loi n° 86-12 du 19 août 1986 (2) relative au régime des banques et du crédit avait entendu rompre avec le laxisme monétaire, qui avait prévalu depuis 1962, il faudra attendre la Constitution libérale du 23 février 1989 pour que le concept d’économie de marché soit consacré et pour que l’œuvre législative subséquente tende à l’instauration d’une certaine orthodoxie, en matière de gestion de la politique monétaire et financière du pays.
Par Lyazid Khaber, Directeur de la Publication d’Eco Times, et Ali Mebroukine, professeur en droit des affaires
À travers la LMC90 que le lecteur initié connaît très bien, il s’agissait pour le décideur de l’époque engagé depuis le début des années 1980 dans l’aventure périlleuse de l’endettement extérieur, d’atteindre les objectifs suivants :
1. Supprimer l’excès de liquidités bancaires ;
2. Maîtriser les tensions inflationnistes sur le marché officiel ;
3. Réhabiliter la valeur du DA ;
4. Assurer une gestion optimale de l’endettement ;
5. Développer les marchés financier, monétaire et des changes ;
6. Réduire la demande de monnaie de l’Etat et de ses émanations en partant de deux constats pathétiques : le premier est que le taux de liquidité, autrement dit le rapport masse monétaire/PIB est un de plus élevés au monde, le second est qu’environ 40% de la masse monétaire globale circulait déjà, à cette époque, en dehors des circuits bancaires et financiers traditionnels.
7. Soumettre les banques et établissements financiers à la concurrence ;
8. Mettre fin à la spécialisation bancaire,
9. Le financement par les banques de l’investissement et de l’exploitation des entreprises doit s’effectuer dans le strict respect des normes édictées par la Banque d’Algérie (ci-après BA), liquidité, dépôts/engagements, fonds propres/avances, fonds propres/placements, niveau des réserves obligatoires.
I. La nécessité pour la BA de devenir une institution indépendante
Pour atteindre les objectifs fixés plus haut, il était indispensable de ne plus faire dépendre le pouvoir monétaire du pouvoir politique, surtout que la prédilection du second pour la dépense publique n’a jamais été démentie en 60 ans d’indépendance. Cette indépendance constituait, également, la condition sine qua non de la sauvegarde des équilibres macro-économiques et de l’élaboration d’une stratégie monétaire et financières cohérente et durable. De nombreuses conditions devaient être réunies parmi lesquelles, il y a :
1. La contractualisation des rapports entre la Banque centrale et le Trésor public, surtout en ce qui concerne la possibilité accordée au Trésor de s’endetter auprès de la BA et de l’obligation pour lui de pourvoir au remboursement des avances à lui consenties par l’institut d’émission.
2. La BA est le prêteur en dernier ressort.
3. Elle exerce surveillance et contrôle sur les banques de la place ainsi que sur les établissements financiers implantés en Algérie.
La LMC90 a permis l’encadrement du crédit grâce à l’adoption de taux d’intérêts directs proches de celui de l’inflation, la fixation de conditions plus rigoureuses à l’accès au crédit bancaire, l’augmentation des réserves obligatoires des banques primaires. Il fallait, également, s’engager à réduire l’endettement de l’Etat au plan interne en conditionnant l’octroi de crédits par les banques à la solvabilité démontrée des entreprises publiques, d’une part, aux exigences de l’équilibre budgétaire, d’autre part. S’agissant de l’endettement extérieur, sa réduction supposait une gestion dynamique de la dette, le recours circonstancié au crédit à court terme (car affligé de taux d’intérêts élevés), enfin la possibilité d’accéder aux marchés financiers internationaux pour négocier des crédits à moyen et long termes. Il faut savoir que sous l’empire de la loi n° 62-144 du 13 décembre 1962 portant création et fixant les statuts de la Banque centrale d’Algérie, ainsi que sous l’empire de la loi 86-12 précitée, bien que celle-ci constitua une avancée indéniable par rapport à sa devancière, il n’existait qu’un seul marché interbancaire mettant en relation les banques primaires, créatrices de monnaie scripturale (billets de banque, pièces, ensemble de dépôts à vue) et la Banque centrale.
Ce marché était quasiment statique, en ce sens que les banques commerciales avaient l’obligation de faire face aux demandes de remboursement des déposants et aux besoins de crédit présentés par les entreprises (privées et publiques). Les banques ne prenaient pas de risques, au titre de leur métier de base.③ Elles étaient des «caissiers-payeurs» tenues de par leur statut d’émanations de l’Etat, de satisfaire les exigences de l’actionnaire unique avant de se refinancer, du reste, de façon systématique, auprès de la Banque centrale.
Or, avec la LMC90, le marché monétaire est censé devenir plus concurrentiel car, désormais, ouvert aux banques privées algériennes et étrangères. Ce faisant, il devenait possible de développer le marché monétaire, c’est-à-dire à la fois de réguler les crédits et la liquidité, tout en ayant égard à deux contraintes : les objectifs d’expansion de la masse monétaire et ceux inhérents à l’assainissement du portefeuille des banques publiques et celui des bilans des entreprises publiques, dont un grand nombre avait été déstructuré en conséquence de la dévaluation du DA en 1980 et de la crise financière de 1986.
II. La LMC90 préservait les prérogatives du Trésor public
Les attributions dévolues au Trésor public n’ont pas été affectées, outre mesure, par la LMC90. Celui-ci a assuré l’alimentation des caisses des comptables pour permettre le paiement des dépenses publiques. Invariablement, le Trésor public a rempli les trois fonctions essentielles suivantes :
1. Il exécute le budget de l’Etat ;
2. Il collecte et distribue une masse considérable de fonds ;
3. Il collabore avec la BA à la régulation et à la circulation de la monnaie.
Le Trésor public a été invariablement à la fois caissier et banquier. Dans le premier cas, il a eu la charge d’exécuter les opérations de recettes et de dépenses prévues par la loi de finance et celles concernant les collectivités territoriales (wilayates et communes). Il a émis des bons du Trésor afin de se procurer des ressources. Il est important de rappeler que le Trésor n’a pas de personnalité juridique distincte de l’Etat et pas davantage ne possède-t-il une personnalité financière autonome. Il se confond avec l’Etat dont il est à la fois le caissier et le banquier.
Le Trésor a été le banquier pour son compte à travers les sept (7) missions suivantes :
1. Distribue les fonds ;
2. Oriente les investissements ;
3. Transforme les capitaux disponibles à court terme et investissements consolidés à plus long terme ;
4. Accorde des bonifications d’intérêts dont l’avantage est de permettre aux entreprises d’emprunter à des taux inférieurs à ceux du marché ;
5. Concurremment à la BA, il exerce sa tutelle sur les banques primaires et sur le marché des valeurs mobilières et définit la politique de contrôle du crédit ;
6. Réalise des opérations monétaires en créant de la monnaie fiduciaire à travers les prélèvements auxquels il procède sur les dépôts de ses correspondants et notamment sur les fonds des chèques postaux ;
7. Accorde sa garantie à des opérations financées en dehors de lui.
De la même manière, dans les relations financières internationales de l’Algérie, le Trésor public n’a pas été bridé par la LMC90. Dans ses rapports avec les institutions financières multilatérales et internationales, la BA assiste le gouvernement et peut le représenter. Elle participe, également, aux négociations de prêts ou emprunts conclus pour le compte de l’Etat. Si elle intervient ès-qualité, c’est pour conclure des arrangements techniques relatifs à la mise en œuvre de ces accords. Toutefois, et cela est logique, au stade de leur exécution proprement dite, la BA n’assume pas les risques, frais et commissions y afférents au lieu et place du gouvernement. C’est à lui de les endosser à titre exclusif. Il en résulte que si l’exécution de ces accords engendre un préjudice pour la BA, le Trésor public devra le réparer en lui remboursant la perte de change, le découvert ou les avances induites par son engagement pour le compte du Trésor④.
Les deux institutions collaborent, donc, étroitement au montage des instruments de gestion de la position monétaire extérieure de l’Algérie mais leurs rôles respectifs en la matière ne se confondent pas.
III. Le point de vue de Sirius sur le procès en sorcellerie instruit contre la LMC90 et le gouverneur de la BA
Pour convaincre le président de la République, Abdelaziz Bouteflika, d’abroger la LMC90, le ministre des Finances de l’époque (23 décembre1999-31 mai 2001, puis à nouveau le 5 mai 2003-1er mai 2005), met en avant un argument subjectif spécieux (l’inamovibilité du gouverneur de la Banque d’Algérie qu’un chef de l’Etat d’une mégalomanie pathologique ne peut que considérer comme un crime de lèse-majesté) et un argument, en apparence objectif, mais qui ne résiste pas à un examen un tant soit peu sérieux du fonctionnement du marché monétaire, à savoir que la LMC90 rompait l’équilibre entre la BA et le Trésor dans la conduite de la politique monétaire et financière du pays pour en attribuer l’apanage à l’institut d’émission⑤. La démarche purement subjective et non exempte d’arrière-pensées de l’ancien ministre des Finances est d’autant plus insolite que dans ses commentaires de la LMC90 parus dans diverses publications, il faisait l’éloge de cette loi sans faire remarquer, que selon lui, elle amoindrissait la latitude du Trésor et marginalisait son rôle, notamment en matière de négociation de la dette publique externe, ce qui est parfaitement inexact comme nous l’avons vu plus haut. Il s’agissait, en réalité, comme l’a affirmé l’ancien gouverneur de la BA, Abdelwahab Keramane (1992-2001), homme de grande compétence et de haute moralité, de renoncer à lutter contre l’inflation, d’utiliser sans retenue aucune les réserves de change et de procéder à des décaissements inconsidérés des ressources abritées dans un compte spécial du Trésor, le Fonds de régulation des recettes (FRR), improprement qualifié de fonds souverain⑥.
Comment passe-t-on du réquisitoire pour omnipotence de la BA au constat désabusé de son impuissance face à l’exécutif ?
Pour faire bref, nous formulerons les observations suivantes :
1. De deux choses l’une : ou la BA a été conçue pour préempter le pilotage du marché monétaire et financier aux dépens du Trésor,-idée qui n’a jamais traversé l’esprit de ses auteurs-, ou bien la BA ne peut qu’accéder aux desiderata du Trésor, dussent-ils s’inscrire à rebours de la lettre même de la LMC90, ce qui signifie, donc, qu’elle n’est pas une institution indépendante. C’est l’une ou l’autre de ces deux assertions qu’il faut choisir pour bâtir une argumentation cohérente.
2. Si la nomination d’A. Keramane, en juillet 1992, en remplacement d’Abderrahmane Hadj Nacer, qui devait en principe accomplir un mandat de six (6) ans à partir de 1989, avait malmené l’article 22 de la LMC90, c’est bien sans doute que le patron de l’exécutif de l’époque, le président du Haut Comité d’Etat, Ali Kafi, pouvant aller à l’encontre des prescriptions de la loi sans coup férir ; le gouverneur de la BA étant à l’image de tous les commis de l’Etat nommés par décret présidentiel ou par décret exécutif, révocable ad nutum.
3. Si, par ailleurs, la BA a accepté d’accorder au Trésor public des avances supérieures au plafond de 10% des recettes ordinaires constatées au cours du précédent exercice budgétaire, c’est ainsi la preuve que la conjoncture économique et financière du pays, à ce moment précis, dictait sa loi aux institutions de la République et partant à ceux qui avaient la charge de les faire fonctionner. A cet égard, il est utile de savoir que les décisions prises par l’exécutif- hormis celles qui de façon expresse peuvent faire l’objet d’un recours en annulation devant la juridiction administrative suprême-, doivent être considérés comme des actes de gouvernement et, à ce titre, bénéficient de l’immunité juridictionnelle, c’est-à-dire qu’ils ne peuvent pas être attaqués devant quelque juridiction que ce soit⑦.
4. Le Trésor public n’a pas vocation à intervenir sur le marché interbancaire en raison du fait que ce marché est réservé aux banques, qui s’échangent entre elles des actifs financiers à court terme. Il s’agit d’un marché de gré à gré qui signifie que les banques traitent et négocient librement entre elles.
5. Sur les capacités supposées ou réelles du Trésor public à réduire les pressions monétaires à partir de ses avoirs en devises auprès de la BA en démonétisant de tels avoirs pour les transformer en créances sur la BA sans conversion en DA, on peut faire valoir que cette possibilité n’est envisageable que si le Trésor public est excédentaire et non dans l’hypothèse inverse⑧. On n’élabore pas un code monétaire et financier en fonction de la conjoncture présente ou celle pressentie pour les années à venir, d’autant que la principale source de revenus du Trésor provient des exportations d’hydrocarbures dont le prix est fixé en dehors de nos frontières et qui n’a eu de cesse que de fluctuer depuis le choc pétrolier de 1973.
6. La question de la rémunération du compte courant du Trésor auprès de la BA n’est pas liée à l’utilisation rémunérée de cette ressource par la BA, qui reste le prêteur en dernier ressort. Tout bien considéré, cet aspect est secondaire depuis qu’une instruction n° 09-2016 du 26 octobre 2016 relative au taux d’intérêts applicables à la facilité de dépôt rémunéré a fixé le taux à zéro, alors que sous l’empire n° 02-2009 du 25 février 2009 relative au même objet, la rémunération était de 0,3 %.
7. L’admission automatique au réescompte de la BA de titres publics souscrits par des banques de second rang (il n’a jamais existé en Algérie qu’une seule catégorie de banques) est, contrairement à ce que soutient A. Benachenhou, en parfaite conformité avec les prescriptions de la LMC90, notamment ses articles 69 et suivants qui figurent dans la section 3 relative au réescompte et crédit aux banques et établissements financiers qui fait partie du chapitre III de la loi intitulé : «Opérations de la BA.»
Sur le contrôle et la supervision des banques et des établissements financiers
1. En ce qui concerne l’affaire El Khalifa, nous renvoyons le lecteur à la mise au point du gouverneur de la BA de l’époque parue dans le SA précité. La mise en cause par l’ancien ministre des Finances de l’intégrité morale d’une personnalité à laquelle le président Liamine Zéroual avait décerné un blanc-seing pour conduire la négociation de la dette publique externe de l’Algérie, aurait pu donner de la part de A. Keramane à une action en justice pour dénonciation calomnieuse, tant il est vrai que l’ancien gouverneur de la BA avait pris l’ensemble des dispositions pour prévenir le scandale El Khalifa que le ministre des Finances de l’époque n’avait guère subodoré.
2. Sur le rôle joué par la commission bancaire, l’ancien argentier verse à nouveau dans la contradiction, cette fois-ci, paroxystique. Tout en étant réputée omnipotente, omniprésente et omnisciente, la BA n’aurait pas pu exercer ses diligences sur les banques primaires à travers la commission bancaire. La vérité est que la commission bancaire a été empêchée par le propriétaire des banques de procéder au contrôle et à la supervision dont l’a chargée la LMC90. C’est bien le Trésor qui a encouragé, sinon instruit, les banques primaires de laisser s’accumuler les créances non performantes sur les entreprises publiques, en les assurant qu’il prendrait en charge les déficits abyssaux qui grevaient leurs bilans financiers. Entre 1980 et 2020, l’assainissement financier des entreprises publiques a coûté au Trésor quelque 280 mds de dollars, soit une moyenne de sept (7) mds par an en dollars constants. La commission bancaire n’en pouvait mais. La surveillance prudentielle qu’elle était censée exercer sur les banques commerciales, lesquelles avaient pris de grandes libertés avec les règles prudentielles (notamment le ratio de solvabilité, le ratio de liquidité et, surtout, celui de division des risques) a obéi à la volonté du pouvoir politique incarné par le ministre des Finances de ne pas la laisser agir et non, comme le soutient avec frivolité A. Benachenhou, en raison de la défaillance propre de la commission bancaire. Ni la diversité de sa composition ni l’extension de ses prérogatives n’y changeront quoi que ce soit⑨3. Pour enfoncer le clou sur l’omnipotence présumée de la BA, Abdellatif Benachenhou s’étonne que la BA ne soit pas soumise au contrôle de la Cour des comptes⑩. Encore une interrogation stupéfiante. Que l’on sache, la BA est un établissement national doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Elle est réputée commerçante dans ses relations avec les tiers, comme en dispose l’article 13 alinéa 1 de la LMC. A ce titre, elle obéit aux règles ordinaires de la comptabilité commerciale. Or la Cour des comptes, depuis la loi 80-05 du 1er mars 1980 qui l’a créée jusqu’à l’ordonnance 10-02 du 26 août 2010 modifiant et complétant l’ordonnance 95-20 du 17 juillet 1995 relative à la Cour des comptes, est l’institution supérieure de contrôle a posteriori des finances de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ainsi que de tout organisme régi par les règles de droit administratif et de la comptabilité publique. Au demeurant, la LMC2003, que l’on dénommera «Loi Benachenhou» a repris ad litteram cette disposition de bon sens. Ceci dit, de ce que la BA ne soit pas soumise au contrôle de la BA, il ne s’en suit pas qu’elle ne rende compte à aucune institution de l’Etat de son activité. La LMC90 dispose que la surveillance et le contrôle de la BA sont assurés par deux censeurs dont la mission est d’exercer une surveillance générale sur tous les services et les opérations de la BA. Dans la LMC2003, cette surveillance se focalise surtout sur le fonctionnement de la Centrale des risques et de la Centrale des impayés.
Conclusion
Nous venons de voir que la BA et son gouverneur ont largement répondu aux défis posés par la conjoncture économique et financière qui a présidé à la mise en œuvre des dispositions de la LMC90. L’Algérie était en quasi-faillite, en 1992, avec des réserves de change de 1,5 md (qui couvraient trois mois de besoins d’importation incompressibles), un service de la dette de neuf (9) mds de dollars. Grâce à l’implication totale du gouvernement de l’époque, 15 mds de dollars ont pu être rééchelonnés en quatre ans (1994-1998), soit 50% du montant de la dette totale. En avril 1999, lorsqu’Abdelaziz Bouteflika arrive au pouvoir, les réserves atteignent le montant de sept (7) mds de dollars et le service de la dette est au-dessous de cinq (5) mds de dollars. Le taux de change redevient stable tandis que les taux d’intérêt et celui de l’inflation amorcent une baisse significative, ce qui permet à la croissance économique de repartir. Nous consacrerons la deuxième partie de cette contribution au bilan de la LMC2003.
NOTES
1. JORADP du 18 avril 1990, p. 450
2. JORADP du 20 août 1986, p. 984
3. H. BENISSAD, La Réforme économique en Algérie (ou l’indicible ajustement structurel), OPU, 1991, p. 129 et ss.
4. Article 57 et ss de la LMC
5. A. Benachenhou, La Fabrication de l’Algérie, Alpha Design, Alger, 2009, p 165 et ss, notamment pp. 173 et ss.
6. Entretien au Soir d’Algérie du 3 mars 2007.
7. Il faut toutefois savoir qu’il n’existe pas, en droit positif algérien, une liste limitative de décisions de l’exécutif qui échappent à tout contrôle juridictionnel.
8. A. Benanchenhou, ouv. précité. p. 174
9. Op cit, p.178
10. Op cit, p.184
